煤炭工業“十四五”高質量發展指導意見

（征求意見稿）

煤炭作為我國的基礎能源和工業原料，長期以來為經濟社會發展和國家能源安全穩定供應提供了有力保障。2016年以來，在國家推動供給側結構性改革政策措施指導下，主要產煤省區政府和大型煤炭企業主動作為，經過5年的不懈努力，煤炭行業整體面貌發生了顯著變化，過剩產能得到了有效化解，煤炭生產結構優化，市場供需實現了基本平衡，行業效益回升，轉型升級取得實質進展，煤炭行業改革發展邁上新臺階。為引導煤炭企業深化改革創新，深化供給側結構性改革，推動煤炭安全高效綠色開采和清潔高效低碳利用，構建現代化煤炭經濟體系，促進煤炭行業高質量發展，指導煤炭企業開展“十四五”規劃編制工作，特制訂本指導意見。

一、發展環境

“十三五”期間，煤炭行業認真貫徹落實國務院關于化解過剩產能和脫困發展相關政策措施，實現了煤炭市場由嚴重供大于求向供需基本平衡的轉變，全國煤礦數量大幅減少，大型現代化煤礦產能比重大幅提高，以煤礦智能化開采技術為引領的科技創新能力大幅提升，行業效益回升，轉型升級取得新進展，煤礦安全生產形勢繼續穩定好轉。展望“十四五”，我國發展面臨的風險挑戰前所未有，世界經濟充滿了不確定性和不穩定性，貿易保護主義和單邊主義抬頭，受中美摩擦升級、新冠肺炎疫情全球蔓延，以及我國碳減排約束強化等因素的影響，國際政治和經濟環境更為復雜嚴峻。“十四五”時期也是貫徹新發展理念，落實能源安全新戰略思想的關鍵時期，新能源可再生能源快速發展，能源結構優化調整，煤炭在一次能源消費結構中的比重繼續下降，倒逼煤炭生產和消費方式變革，煤炭行業發展機遇與挑戰并存。

（一）取得的主要成績。“十三五”期間，煤炭行業圍繞推動煤炭供給側結構性改革，深化市場化改革創新，取得重大進展和一系列成果。一是煤炭開發布局持續優化。煤炭產能進一步向資源稟賦好、開采條件優、生產成本低的區域集中。煤炭生產集中度不斷提升，中西部產煤區的重要作用和戰略地位越發凸顯，山西、陜西和內蒙古自治區煤炭產量占全國總產量的比重已經超過70%。二是產業結構調整取得新進展。煤炭行業生產結構持續優化，企業產業形態更加多元，主要耗煤行業進入結構性調整階段，上下游產業一體化發展成效明顯，并逐步實現由中低端向中高端邁進。全國煤礦數量大幅減少，大型現代化煤礦已成為全國煤炭生產主體。三是煤炭科技創新能力和裝備水平顯著提高。煤炭清潔高效利用取得一系列新進展，兩化融合成果豐碩，以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的開放型創新體系逐步形成。裝備制造水平位于國際前列，引領世界煤炭智能化開采發展方向。四是煤炭市場化改革穩步推進。煤炭市場化體制機制不斷健全，交易市場建設持續深化，價格指數體系不斷完善。煤炭“中長期合同制度”和“基礎價+浮動價”的定價機制，為煤炭行業平穩運行發揮了壓艙石的作用。五是礦區生態文明建設穩步推進。全行業牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，礦區生態環境治理等方面取得新進展。原煤入洗率、礦井水綜合利用率、煤矸石綜合處理率及井下瓦斯抽采利用率都有不同程度的提高；煤矸石及低熱值煤綜合利用發電裝機持續增加。土地復墾率持續提高，生態環境質量持續好轉，促進了礦區資源開發與生態環境協調發展。六是煤礦安全水平不斷提高，安全生產形勢持續穩定好轉。煤礦安全生產責任體系不斷完善，煤礦機械化、信息化、自動化、智能化水平大幅提升，安全投入長效機制不斷健全，煤礦安全生產形勢實現了明顯好轉。2019年全國煤礦平均百萬噸死亡率為0.083，比2015年下降47.8%。

（二）存在的主要問題。從煤炭行業自身改革發展實際和未來發展方向分析，還面臨一些突出的矛盾和問題。一是礦區可持續發展面臨挑戰。盡管我國已建成了一大批現代化煤礦，發展了一大批具有較強競爭力的大型煤炭企業，但受煤炭資源賦存條件、企業特點和區域性差異的影響，煤炭資源開采條件差、開采歷史長的老礦區和資源枯竭型企業，經濟效益差、人才流失嚴重、轉型發展困難。二是全國煤炭產能總體寬松與結構性供應緊張并存。傳統的東北、京津冀、華東、中南、西南等主要產煤地區，產量大幅下降，全國煤炭生產越來越向晉陜蒙地區集中，全國煤炭產能總體寬松與區域性、品種性和時段性供應緊張的問題并存。三是去產能煤礦資產、債務處置與職工安置難度大。2016年以來，全國累計退出煤炭產能近9億噸，淘汰關閉了大批煤礦，關閉煤礦資產債務處置缺乏可操作的政策依據，資產債務處置難、企業融資難；老礦區職工安置任務重、難度大。四是推動煤炭清潔高效開發利用亟待政策支持。煤炭保水開采、充填開采等綠色開采，以及煤炭高效洗選、煤炭高效燃燒與清潔轉化技術，是煤炭清潔高效開發利用的有效途徑，但相關支持性政策和稅收優惠政策不明晰、落實難。五是促進煤炭行業向生產服務型轉變仍面臨體制機制的制約。我國煤炭消費增速放緩并逐漸進入峰值平臺期，行業發展模式必須由依靠規模擴張、總量增加向提高質量、增加服務轉變。雖然部分企業已經在探索煤礦專業化服務模式，但相關法律法規依然存在障礙，亟待研究推動煤炭行業由生產向生產服務型轉變的法律法規體系和配套體制機制。

（三）“十四五”發展趨勢。綜合分析我國經濟社會、能源工業、科學技術發展趨勢，“十四五”期間，外部環境更加復雜，不確定性和挑戰更多，是轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。我國能源工業深入貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，推動傳統能源資源開發利用向資源環境、經濟社會協調發展轉變，煤炭行業即將邁入深化供給側結構性改革、推動需求側變革、促進高質量發展的關鍵時期，也是煤炭行業向新技術、新產業、新業態、新模式、新產品創新發展的轉型時期。煤炭科技發展將以第四次工業革命為統領，以大數據化、智能化、綠色化、信息化為發展方向，以5G、區塊鏈技術等新一代信息技術為重點，進入加速騰飛、日新月異的創新發展時期。在礦區生態環境保護方面，“綠水青山就是金山銀山”的新理念，將改變傳統的資源開發、經濟發展、環境治理模式，推動黃河流域生態保護和高質量發展，更加深刻地影響黃河流域大型煤炭基地的開發利用模式。

綜合分析，“十四五”時期，我國經濟結構將進一步調整優化，能源技術革命加速演進，非化石能源替代步伐加快，生態環境約束不斷強化，煤炭行業加快向生產智能化、管理信息化、產業分工專業化、煤炭利用潔凈化轉變，煤炭行業轉型升級與高質量發展的要求更加迫切。

一是煤炭在我國能源體系中的主體地位和壓艙石作用不會改變。當前和今后較長時期內，我國仍處于工業化快速發展階段，能源消費增幅回落，總量還將增加，綜合考慮我國油氣資源進口與國際經濟、地緣政治等復雜關系，煤炭在我國能源安全穩定供應中的兜底保障作用不會改變。

二是煤炭在一次能源消費結構中的比重還將下降。一方面，隨著科技進步加快，新能源和可再生能源開發利用成本大幅下降，市場競爭力提高，對煤炭的替代能力增強。另一方面，經濟結構調整與新能源替代的雙重因素，推動煤炭消費增速繼續回落。預計，“十四五”期間全國煤炭消費年均增速回落到1%左右。

三是煤礦智能化和煤炭智慧物流將成為行業發展亮點。深化煤炭供給側結構性改革進入新的發展階段，煤礦生產智能化是煤炭行業轉型升級的重要驅動力，也是深化行業改革的重要抓手。推動煤炭智慧物流發展是煤炭產供儲銷體系建設的重要內容，也是適應新時期我國煤炭資源開發布局調整和全國煤炭安全穩定供應保障的需要。

四是生態環境保護的壓力進一步加大。推動黃河流域生態環境保護與高質量發展，加強生態功能區建設等一系列重大決策部署都必將在“十四五”時期得到強化和落實。煤炭發展生態環境約束日益強化，必須走煤炭安全高效綠色開采和清潔高效集約利用的發展道路。

五是傳統能源、新能源與可再生能源互為支撐，共同發展。“十四五”時期我國新能源、可再生能源在能源消費結構中的比重還將進一步提高，隨著儲能技術發展，將逐步形成傳統能源與新能源、可再生能源互為補充、互為支撐、協同發展的格局，這將是我國能源結構由煤炭為主向多元發展變革的必經之路。

二、指導思想、發展原則和主要目標

（四）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，貫徹落實能源安全新戰略，深化煤炭供給側結構性改革，推進煤炭清潔高效利用，推動煤炭產業技術升級、產品升級、質量升級、管理升級，促進煤炭上下游產業協同、煤炭與多能源品種協同發展，培育新模式、發展新業態、提升新動能，培育一批具有全球競爭力的世界一流大型能源企業，推動礦區的生產生活環境持續改善，礦區職工的獲得感、幸福感不斷提高，建設現代化煤炭經濟體系，促進煤炭工業高質量發展，為國民經濟平穩較快發展提供安全穩定的能源保障。

（五）發展原則

1、優化布局與保障供應相結合。根據我國能源消費需求和煤炭資源賦存條件，對14個大型煤炭基地功能合理定位、科學規劃；推動晉陜蒙建設大型智能化煤礦，增加優質煤炭外運保障能力；改造提升一批資源條件相對較好的煤礦，提高服務年限；科學規劃新疆煤炭生產基地，實現煤炭梯級開發梯級利用；推動煤炭產供儲銷體系建設，提高全國煤炭安全穩定供應保障能力。

2、深化改革與創新發展相結合。深化煤炭供給側結構性改革，優化煤炭生產、產品和組織結構，推動建立煤炭上下游協同發展機制；創新發展理念，堅持依靠科技進步，推進行業數字化轉型；創新體制機制，激發市場活力，提高發展質量。

3、產業升級與老礦區轉型相結合。以煤礦生產智能化、管理信息化、組織專業化、上下游協同大數據化為引領，著力推動產業升級，轉變發展方式；以煤炭生產型向生產服務轉變為抓手，發展新產業、新業態、新材料、新產品，促進老礦區轉型發展，維護煤炭經濟平穩運行，建設現代化煤炭經濟體系。

4、綠色開發與清潔利用相結合。推動綠色開采，增強礦區生態功能；統籌煤與非煤能源，促進煤與清潔能源優勢互補；推動清潔利用，拓展煤炭消費空間；統籌煤炭生產、加工與消費全過程，促進資源、經濟、社會協調發展。

5、立足國內與國際合作相結合。統籌國際國內兩種資源，優化煤炭進出口結構，鼓勵優質煤炭進口，擴大煤機裝備出口。重點加強“一帶一路”沿線國家合作，全方位推進資源、技術、設備、人才等方面國際合作。

6、以人為本與礦區文化相結合。構建行業社會主義核心價值觀體系，加強煤炭行業精神文明、物質文化、安全文化和制度文化建設。建設煤礦公益性文化事業和各類煤炭文化工程，增強員工的歸屬感和企業自豪感；構建以人為本的行為理念，形成獨具特色的煤礦安全文化。

（六）主要目標

到“十四五”末，國內煤炭產量控制在41億噸左右，全國煤炭消費量控制在42億噸左右。

全國煤礦數量控制在4000處左右。建成智能化生產煤礦數量1000處以上；建成千萬噸級礦井（露天）數量65處、產能近10億噸/年。培育3~5家具有全球競爭力的世界一流煤炭企業。推動企業兼并重組，組建10家億噸級煤炭企業。

煤礦采煤機械化程度90%，掘進機械化程度75%以上；原煤入選（洗）率85%以上；煤矸石、礦井水利用與達標排放率100%。

煤炭行業工程技術人員比重顯著提升，其中具有技術職稱（含技師、技工系列）的員工占比達到40%以上。

全國煤礦安全生產形勢實現根本好轉，煤礦百萬噸死亡率達到世界領先水平。

煤礦職工人均年收入比“十三五”末提高20個百分點。

三、重點任務

（七）提高礦區地質保障程度。加大大型整裝煤田地質勘探與評價工作力度，為資源枯竭礦區產能轉移和礦井接續提供基礎。加大生產煤礦深部區勘探力度，為礦井水平延伸、提高礦井服務年限提供支持。為適應煤礦智能化開采和大型現代化煤礦安全生產需要，加大煤礦采區綜合地質與精細化勘探力度，應用三維地震、瞬變電磁、地質雷達等先進煤田地質勘探技術，重點探明采區隱伏構造、小斷層和主要含水構造，為煤礦智能化開采和安全生產提供保障。

（八）優化煤炭資源開發布局。根據我國煤礦區開發歷史、資源潛力、區域經濟特征，結合14個大型煤炭生產基地建設實際，科學評價14個大型煤炭基地的資源稟賦、先進產能建設、環境容量等，合理分類確定大基地功能，研究提出大基地產能建設規模，優化開發布局，提高保障能力。

內蒙古東部（東北）、云貴基地：穩定規模、安全生產，區域保障。煤炭產量分別穩定在5億噸/年、2.5億噸/年左右，提高區域煤炭穩定供應保障能力。

冀中、魯西、河南、兩淮基地：控制規模，提升水平，基本保障。河北、山東、河南、安徽及周邊省市是我國主要煤炭消費區，煤炭需求主要依靠外部調入。基地內煤炭產量分別穩定在0.6億噸/年、1.2億噸/年、1.2億噸/年、1.3億噸/年左右。

晉北、晉中、晉東、神東、陜北、黃隴基地：控制節奏，高產高效，兜底保障。控制煤炭總產能，建設一批大型智能化煤礦，提高基地長期穩定供應能力。山西、陜西、蒙西地區是我國主要煤炭生產地區，也是我國主要的煤炭調出地區，擔負著全國煤炭供應保障的責任。晉北、晉中、晉東基地煤炭產量控制在9億噸/年左右，神東基地控制在9億噸/年左右，陜北和黃隴基地控制在6億噸/年左右。

新疆基地：科學規劃，把握節奏，梯級利用。超前做好礦區總體規劃，合理把握開發節奏和建設時序，就地轉化與外運結合，實現煤炭梯級開發、梯級利用。“十四五”期間煤炭產量穩定在3億噸/年左右。

寧東基地：穩定規模，就地轉化，區內平衡。煤炭產量穩定在0.8億噸/年左右。

（九）深化煤炭供給側結構性改革。通過化解過剩產能、淘汰落后煤礦，進一步優化煤炭生產結構；以推進煤礦智能化建設為抓手，建設和改造一大批智能化煤礦，提高煤炭生產集約化水平。全國煤礦數量由5300處左右減少到4000處左右，建成智能化煤礦1000處以上。促進煤炭產品結構調整，推動產銷協同，促進煤炭定制化生產。推動煤炭組織結構調整，促進以煤炭品種、區域和產業鏈為主導，以資本為紐帶，通過兼并重組組建大型企業集團，提高產業集中度，完善上下游協同發展機制，提升煤炭產業鏈協同水平，培育新的增長點，促進發展方式由數量、速度型向質量、效益型轉變。

（十）推動煤炭科技創新發展。加強對煤炭綠色智能開采、煤礦重大災害防控、煤炭清潔高效轉化等基礎理論研究，強化煤炭科技原始創新能力。以煤炭安全智能化開采和清潔高效集約化利用為主攻方向，以技術升級示范為主線，以國家能源戰略技術儲備和產能儲備為重點，深入推進核心技術攻關；加快智能工廠和數字化車間建設，推動智能化成套裝備與關鍵零部件、工業軟件研發；加強行業人才隊伍建設，建立完善的產學研用體制機制；推進煤炭行業兩化深度融合，促進行業向人才技術密集型轉變。

（十一）促進煤炭市場平穩運行。推動煤炭行業大數據平臺建設，建立煤炭生產、加工、運輸、儲存和消費信息共享機制。促進煤炭生產與消費市場主體的戰略合作，發揮“中長期合同制度”和“基礎價+浮動價”定價機制的壓艙石作用。推動建立完善煤炭市場化價格發現機制與監管機制，健全煤炭主產地、主要中轉地、主要消費地有機銜接、系統完善的中國煤炭價格指數體系；加強行業自律，建立煤炭產供需企業社會誠信發布制度。推動煤炭產融結合，提高金融服務煤炭經濟能力。加強全國煤炭市場交易機制建設，推動煤炭中長期戰略合作與現貨交易相結合。

（十二）著力推動老礦區轉型發展。建立政府、企業、社會共同參與開發的采煤沉陷區治理模式，實現總體設計、投資、建設、運營的無縫對接和高效實施。充分發揮老礦區土地、廠房、資源等優勢，培育發展新產業、新產品、新業態，推動老礦區及企業轉型發展。支持資源枯竭礦區組建專業化煤炭生產服務型隊伍，參與主要產煤省區大型現代化煤礦建設和生產運營，促進煤炭生產方式由生產型向生產服務型轉變。鼓勵大型煤炭企業建立老礦區振興發展基金，支持煤炭企業跨行業、跨區域、跨所有制兼并重組，支持分離企業辦社會職能移交，穩妥解決老礦區企業的歷史遺留問題。

（十三）推動礦區生態文明建設。因地制宜推廣充填開采、保水開采、煤與瓦斯共采、井下洗選等綠色開采技術，鼓勵原煤全部入選（洗）。做好黃河流域煤炭資源開發與生態環境保護總體規劃和礦區規劃，實現煤炭資源開發、建設、生產與生態環境保護工程同步設計、同步實施，提高礦區生態功能，建設綠色礦山。統籌考慮煤炭礦區建設歷史、對區域經濟社會發展的影響與生態功能區范圍設計，對生態功能區與煤炭礦區重疊區域的保護性開發與關閉退出進行科學評價，實現煤炭資源開發與經濟社會、生態環境協調發展。

（十四）促進煤炭清潔高效利用。加強商品煤質量管理，嚴格執行商品煤質量標準，嚴格控制限制硫分、灰分、有害元素等指標，嚴格限制劣質煤銷售和使用。健全商品煤質量監管體系，建立完善煤炭生產流通消費全過程質量跟蹤監測和管理機制。支持煤炭分質分級梯級利用，從源頭上控制污染物排放，提高煤炭資源綜合利用效率和價值。根據經濟性、技術可行性和生態環境容量適度發展現代煤化工，發揮煤炭的工業原料功能，有效替代油氣資源，保障國家能源安全。支持富油煤資源勘查和評價，研究富油煤礦區資源科學開發、綜合利用規劃，打通煤油氣、化工和新材料產業鏈，拓展煤炭全產業鏈發展空間。

（十五）推動煤炭智慧物流體系建設。發揮5G、大數據、信息化和智能化技術優勢，加快發展煤炭現代物流和智慧物流，推動現代化煤炭市場交易體系建設。加快物聯網、移動互聯等先進技術在煤炭物流領域的應用，推動煤炭物流標準化建設，提高煤炭物流專業化管理和服務能力。推動煤炭行業大數據體系建設，促進煤炭產供儲銷體系與行業大數據融合，構建全國煤炭產供需與主要產煤省區、主要中轉地、大型企業有機結合的煤炭智慧物流網絡系統。研究適合煤炭產品標準化、規格化、參數化的運輸方式和數據化管理模式，提高煤炭物流效率，降低物流成本。創新煤炭封閉運輸方式，發展煤炭綠色物流。

（十六）深化國際交流與合作。統籌國內國際兩個大局，把握國內外兩個市場、兩種資源，遵循多元合作、互利共贏原則，鼓勵煤炭企業走出去，深度參與“一帶一路”建設，培育一批具有較強國際競爭力的煤炭跨國公司。建立國際貿易及技術信息交流平臺與機制，積極開展煤炭加工制造等先進技術的國際交流與合作。鼓勵進口優質煤炭，嚴格控制低熱值煤、高硫煤等劣質煤進口。支持企業開展境外資源開發利用、技術服務和人才培訓，多渠道開展國際業務。鼓勵煤炭生產、煤機制造、煤礦建設企業，發揮優勢參與境外煤礦建設、技術服務以及運營管理，帶動先進工藝技術和大型成套裝備出口，提升我國煤炭工業國際競爭力。

（十七）強化煤礦安全與職業健康。堅持以人為本、生命至上理念，堅持依靠科技創新和管理、裝備、培訓并重，建立責任全覆蓋、管理全方位、監管全過程的煤礦安全生產綜合治理體系，健全煤礦安全生產長效機制。完善煤礦安全生產法律法規體系，加強煤礦職業安全與健康監管機制建設；加強對水、火、瓦斯、煤塵、頂板等災害防治，全面提高災害預防和綜合治理水平。圍繞塵肺病等職業危害防治，開展關鍵技術攻關；建立完善煤礦職業病防治機制和信息化監管平臺，健全完善煤礦職業病防治支撐體系。

（十八）促進煤炭文化繁榮發展。發揮煤炭企業文化建設的主體作用，推動具有鮮明特色的煤炭文化品牌建設，充分利用傳統媒體資源，發揮新型媒體優勢，擴大煤炭文化社會影響力，創新發展文化載體，把煤炭文化融入煤炭生產和礦區生活之中。堅持以社會主義核心價值觀為引領，豐富煤炭文化內涵，傳承煤礦工人特別能戰斗精神，樹立新時代煤礦工人甘于奉獻、勇于創新的新形象，展示煤炭行業的集體精神價值，為煤炭工業深化改革、保障國家能源安全穩定供應提供精神力量。

（十九）建設八大示范工程。按照煤炭工業高質量發展的目標方向和重點任務，建設引領作用大、技術含量高、經濟社會效益好的八大示范工程，形成可復制可推廣的經驗，推動新技術、新產品、新模式、新業態在煤炭行業的廣泛應用。

1.智能化煤礦建設示范工程

2.煤礦智能化成套裝備制造示范工程

3.煤礦智能化工業軟件開發示范工程

4.煤炭分質分級高效利用示范工程

5.礦井資源綜合利用示范工程

6.礦區生態治理與修復示范工程

7.大數據平臺建設示范工程

8.煤炭文化建設示范工程

四、保障措施

（二十）做好規劃研究與實施管理。煤炭企業要從企業自身發展實際出發，結合國家、區域、基地等相關規劃要求，開展“十四五”規劃編制工作，明確規劃目標和實施重點。強化規劃引領和指導作用，制定企業年度實施計劃，建立動態評估調整機制，確保規劃目標順利完成。

（二十一）加強企業社會誠信體系建設。發揮行業協會、金融機構、征信機構等作用，推進煤炭行業誠信體系建設，加強行業自律，營造誠實守信的良好行業氛圍。企業在煤礦安全生產、產品質量、誠信經營、信守合同等方面，建立信用記錄，定期發布企業社會責任報告，接受社會監督。煤炭行業建立企業社會誠信體系評價機制，對列入失信黑名單的企業，實施聯合懲戒。

（二十二）加強行業人力資源建設。建立企業人才選拔、培育、使用和激勵長效機制，探索實施“剛性引才和柔性引才并重戰略”，著力加強煤炭行業科學家、企業家和工匠大師三支隊伍建設，提高企業創新能力。加大“知識型+技能型”人才隊伍建設力度，利用行業特色學校、專業優勢，培養煤炭行業應用新技術的專業技能人才，提高從業人員整體素質。

（二十三）營造寬松的金融環境。加大資本市場的支持力度，引導金融機構創新煤炭金融產品，促進煤炭行業產融結合。建立由政府財政引導、金融機構支持、社會資本參與、煤炭企業為主的產業轉型發展基金，支持礦區可持續發展、產業轉型升級和煤炭企業重大項目投資。盤活關閉退出煤礦閑置土地、設備、廠房等資產，支持礦區轉型發展。煤炭企業結合債務處置需要，利用債務重組、債務置換、債轉股等金融工具，推動債務處置工作，提高企業抗風險能力。